繼續落實積極財政“減收增支”,推動經濟高質量發展

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汪紅駒

2019年上半年,我國積極財政政策的典型特征是“ 減收增支”,通過落實減稅降費、聚力增效的要求,財政減收增支,擴大地方債券發行, 有力促進宏觀經濟穩定, 化解潛在風險, 優化經濟結構, 推動經濟高質量發展。減稅降費等收入端的財政政策具有較長時滯, 未來一段時期經濟增長仍存在下行壓力, 財政收入可能繼續低位增長。下半年為加快“ 六穩” 政策落地實施, 在經濟穩增長前提下推進經濟高質量發展, 應適時推出精準逆周期調控措施, 繼續落實減稅降費, 努力在資金使用效率和結構上多下功夫, 積極的財政政策充分保證“ 減收增支” 對經濟增支的拉動作用;同時,要注重財政政策與貨幣金融政策的協調配合, 避免政策工具之間相互打架,減弱效力。 

財政收入增速放緩

(一)財政一般公共預算收入累計增速持續放緩

自2018年初以來,我國財政一般公共預算收入增速持續放緩,這一趨勢已經持續18個月。2019年上半年全國一般公共預算收入107846 億元,同比增長3.4%,比上年同期降低7.2個百分點。其中,中央一般公共預算收入51589億元,同比增長3.4%;地方一般公共預算本級收入56257億元,同比增長3.3%。全國稅收收入92424億元,同比增長0.9%;非稅收入15422億元,同比增長21.4%。分季度看,二季度財政收入和稅收收入增速分別為0.8% 和-3.3%,兩者都低于一季度。

2019年上半年稅收收入占一般公共預算收入比重為85.7%,稅收收入增速比上年降低13.5個百分點, 非稅收入增速短期回升不能彌補稅收收入增速下降,自2018年初以來稅收收入持續放緩是一般公共預算收入增速放緩的主要原因。

(二)政府性基金預算收入累計增速大幅放緩

1—6月累計,全國政府性基金預算收入31781億元,同比增長1.7%, 增速降低37.7%。政府性基金收入中,地方政府性基金為主,地方政府的土地出讓收入占84%。因2019 年上半年土地成交金額和土地購置面積分別負增長27%和27.5%,導致土地出讓收入下降0.8%,比去年同期降低43.8%。中央政府性基金預算收入1989億元,同比增長3.5%, 降幅遠小于地方政府性基金收入。

分季度看,一季度政府性基金預算收入、土地出讓收入增速分別為-6.2%和-9.5%,二季度分別為9.4% 和7.7%,二季度增速高于一季度。

上半年財政支出較快增長

為對沖經濟下行壓力,黨中央在去年四季度就及時做出前瞻性宏觀政策,提前安排今年上半年財政支出計劃,全國財政支出較快增長,有力促進了上半年經濟平穩運行。

(一)一般公共預算支出較快增長

1 —6 月累計, 全國一般公共預算支出123538億元,同比增長10.7%,比上年同期提高2.9個百分點。其中,中央一般公共預算本級支出16890億元,同比增長9 . 9 % ; 地方一般公共預算支出106648億元,同比增長10.8%。分季度看,二季度一般公共預算支出規模大于一季度,但二季度增速有所下降。

分類別看,1—6月累計,主要支出科目中除了社會保障和就業支出、衛生健康支出外,教育支出、科學技術支出、文化旅游體育與傳媒支出、節能環保支出、城鄉社區支出、農林水支出、交通運輸支出、債務付息支出等都保持兩位數增長。

(二)上半年政府性基金預算支出增速回落

上半年累計,全國政府性基金預算支出37150億元,同比增長32.1%,增速比去年同期降低5.2個百分點。分中央和地方看,2018 年上半年中央政府性基金支出基數較低,導致2019年上半年中央政府性基金預算本級支出874億元, 同比增長8.1%,比去年同期提高12.2%;地方政府性基金預算相關支出36276億元,同比增長32.8%, 比去年同期降低6.3個百分點;其中國有土地使用權出讓收入安排的支出增長11.5%,比去年同期大幅下降25.5%。

分季度看,二季度政府性基金支出增速回落明顯。一季度全國政府性基金預算支出同比增長55.9%, 進入二季度以后,增速回落至14%,其中中央本級的政府性基金支出從一季度的89%降至-11%, 土地出讓收入的支出從45.2%降至-14.8%。

財政收支逆差擴大,政府債券加快發行

(一)財政收支逆差擴大

這里考慮一般公共預算和政府性基金預算兩本賬。2019年上半年兩本賬財政支出增速高于財政收入增速, 財政收支逆差明顯擴大。1—6月份一般公共預算財政收支差額15692億元,政府性基金收支差額5369億元, 兩者合計21061億元,比2018年擴大16906.6億元,其中一般公共預算財政收支差額擴大8430.6億元,政府性基金收支差額擴大8476億元。

分中央和地方看,中央財政兩本賬收支順差35814億元,其中一般公共預算收支順差34699億元,基金預算收支順差1115億元;地方財政兩本賬收支逆差56875億元,其中一般公共預算收支逆差50391億元,基金預算收支逆差6484億元。中央財政通過轉移支付彌補部分地方財政收支逆差。

財政收支逆差占名義GDP的比重提高。2019年上半年財政收支逆差占名義GDP的比重提高至4.7%, 其中一般公共預算財政收支差額和政府性基金收支差額的占比分別為3.5%和1.2%。上半年財政收支差額占GDP比重超過4%,這是我國改革開放以來首次出現的嚴峻現實。

(二)地方政府債券加快發行

為彌補大量的地方財政收支逆差,2019年上半年加快地方政府債券發行。6月10日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》(下稱《通知》),對地方債進行了規范:對沒有收益的重大項目,通過統籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持。對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目,由地方政府發行專項債券融資。2019年1—6月,全國發行地方政府債券28372 億元。其中,發行一般債券12858億元,發行專項債券15514億元;按用途劃分,發行新增債券21765億元(包括新增一般債券7899億元、新增專項債券13866億元),發行置換債券和再融資債券6607億元。

新增債券21765億元覆蓋了中央地方兩本賬財政收支差額的合計數21061億元,還剩余704億元。

上半年全國發行地方政府債券累計增長一倍,新增債券累計同比增長550%,專項債券累計同比增長322%。地方政府債券密集發行時間提前,2018年8月份發行量最大, 2019年6月份單月發行6996億元,比去年8月份多發166億元。

經第十三屆全國人民代表大會第二次會議審議批準,2019年全國地方政府債務限額為240774.3億元。其中, 一般債務限額133089.22億元,專項債務限額107685.08億元。

截至2019年6月末,全國地方政府債務余額205477億元, 控制在全國人大批準的限額之內。其中,一般債務118397億元,專項債務87080億元;政府債券202326億元,非政府債券形式存量政府債務3151億元。地方政府債券剩余平均年限4.8年,其中一般債券4.8年, 專項債券4.8年;平均利率3.52%, 其中一般債券3.52%,專項債券3.53%。

財政“減收增支”拉動經濟增長

今年以來,黨中央加大了積極財政政策力度,主動減稅降費, 擴大專項債發行規模,加快財政預算支出,目的是為了對沖中美經貿摩擦產生的經濟增長下行壓力。客觀地看,上半年財政政策是支持經濟平穩增長的主要工具。今年上半年,積極財政政策從“減收”和“增支”兩個方向均明顯發力,對穩定企業預期已經成效初顯,并將在滯后期進一步顯現。在“減收”方面:一是個人所得稅減稅有助于增加居民可支配收入,支撐消費。前5個月個人所得稅收入同比下降30.7%, 全年可增加居民可支配收入約4000億元,如果按照30%的邊際消費傾向測算,可拉動GDP增長0.13?個百分點。二是增值稅稅率下調和社保減費不僅為企業減負,而且會通過工資調整、價格傳導等渠道給就業者和消費者帶來間接紅利。在“增支”方面:上半年高于名義GDP增速的財政支出增速對穩增長發揮著逆周期調節作用。專項債融資充當重大基建項目資本金政策實行之后,有助于緩解基建資金缺口。

允許專項債資金作為資本金的政策將拉動基建投資和GDP增長。根據《通知》要求:對沒有收益的重大項目,通過統籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持。對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目,由地方政府發行專項債券融資。允許將部分專項債券資金作為一定比例的項目資本金應當同時具備三項條件:第一,應當是專項債券支持、符合黨中央國務院重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目;第二,涉及領域主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略實施的地方高速公路、供電、供氣項目;第三,評估項目收益除償還專項債券本息后, 其他經營性專項收入具備向金融機構市場化融資條件的項目。假定2019年投向基建相關領域的比例提高至10%,按照債務上限用于資本金的專項債約3.4萬億元,按照資本金比例20%計算,可拉動基建投資約1.7萬億元,按照項目建設周期3 年計算,平均每年帶動的增量投資約0.6萬億元,按照2018年基建投資14.5萬億元計算,專項債限額內最大可拉動基建投資增速5.8個百分點,拉動GDP增長0.39%。

考慮專項債中基建占比適中、基建內重大項目占比符合現實,項目資本金拉動杠桿低于飽和值,整體基建的額外拉動或在3—5個百分點左右,對GDP增速額外拉動在0.2—0.4個百分點左右。

前述靜態分析并未考慮財政政策時滯,從上半年消費、投資、進出口的數據看,消費和投資仍保持較低增速,財政支出乘數并未完全發揮效力。模型分析表明,居民消費品零售總額、固定資產投資、以及GDP增長會滯后稅收和財政支出沖擊2—3個季度。

“減收增支”為特點的財政運行存在的問題

(一)多重原因導致稅收增速放緩

稅收增速放緩是財政一般公共預算收入增速下降的主因,導致稅收增速放緩的原因又包括以下幾個方面:

第一,實際和名義經濟增長放緩。

受美國升級經貿摩擦、國內較高杠桿率制約增長等因素影響, 2019年上半年我國經濟增長壓力再度加大,一季度中國實現了6.4%的GDP增長,二季度經濟增長6.2%。需要警惕的是,自從2018年四季度以來,我國工業品出廠價格指數和GDP平減指數顯著回落,2019年6月份PPI(生產價格指數)同比已經降至零增長,今年一、二季度GDP平減指數分別降至1.4%和2.1%。

在GDP實際增速下行過程中, 名義GDP增速下降更加明顯,導致上半年稅基增速放緩、稅收增長緩慢。工業生產、固定資產投資、社會消費品零售等同比增速均出現放緩;進口商品、工業企業利潤總額呈負增長。經濟增長下行壓力加大,疊加減稅減費,導致增值稅、企業所得稅、國內消費稅、進口貨物增值稅和消費稅等增速放緩,部分稅種出現負增長。

第二,新的減稅政策導致主體稅種稅收收入增速放緩。

2019年中央政府推出新的減稅措施,主體稅種增速下降。年初推出個人所得稅改革,一季度個人所得稅收入負增長29.7%,二季度負增長30.6%;整個上半年個人所得稅比去年同期少收2488億元。5月1 日開始增值稅減稅政策正式實施,5 月和6月增值稅收入分別比去年降低20%和0.4%,1—6月增值稅累計僅增長5.7%,增速回落10.9個百分點。另外工業企業利潤增速自2018年初下降,2019年1—5月工業企業利潤負增長2.3%,比去年同期降低18.8 個百分點;企業所得稅增長5.3%, 比去年同期降低7.5%。上半年增值稅、消費稅、企業所得稅、個人所得稅合計占稅收收入81%,四大稅種合計增長3.2%,比2012—2018年間的平均增速9.7%低6.5個百分點。

第三,進出口相關稅收增速下降,出口退稅增加。

2 0 1 9 年中國進出口增速放緩,導致進口關稅、進口產品消費稅和增值稅與去年同期相比為負增長,同時為鼓勵出口而提高出口退稅率,出口退稅增加。1—6月出口退稅增長27.7%,達到9779億元,比去年同期多退2118.4億元; 進口關稅1405億元、進口產品消費稅和增值稅8471億元,上半年兩者合計比去年同期少征277.5億元;扣除出口退稅后,2019年上半年進出口相關稅收累計為負8 3 億元, 比2009年上半年進出口相關稅收累計還低600 億元。根據數據分析, 這是2016年1月份以來首次出現出口退稅大于進口關稅與進口產品消費稅和增值稅之和。

第四,房地產市場交易萎縮,與房地產交易相關稅收增速放緩。

上半年房地產成交金額增長6%,增速比上年同期降低7個百分點,成交面積負增長2%。土地成交金額負增長27%,土地購置面積負增長27.5%。房地產市場交易萎縮,導致與房地產交易相關稅收增速放緩。1—6月累計,房產稅、契稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅合計增長3.9%,比2017年同期大幅降低14.2個百分點。

綜合起來看,上半年稅收總收入增長0.9%,對稅收總收入增長貢獻最大的依然是增值稅、消費稅、企業所得稅,三者合計拉動稅收增長5.77%。但異常的是,出口退稅、個人所得稅進口產品消費稅和增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅出現負增長,合計拉動稅收收入負增長5.26%。減稅措施、擴大出口退稅以及經濟增長放緩導致稅基增長緩慢是上半年稅收增速下降的主要原因。

(二)通過財政“減收增支” 實現經濟“穩增長”仍需要考慮政府債務負擔

上半年,財政一般預算和政府性基金預算收支逆差累計占GDP比重已經達到4.6%左右,政府債務負擔加重。

目前專項債并未計入財政赤字口徑,收支平衡壓力短期有所加大。但減稅降費等收入端的財政政策具有較長時滯,未來一段時期經濟增長仍存在下行壓力,財政收入增速可能繼續放緩。如果延續“增支”策略穩增長,財政支出仍需維持較高增速,還需要繼續增發地方政府債券。

2018年末我國地方政府債務余額18.39萬億元,經第十三屆全國人民代表大會第二次會議審議批準,2019年全國地方政府債務限額為240774.3億元。今年的新增債務上限約為5.7萬億元,其中一般債券2.3 萬億元,專項債券3.4萬億元。上半年已發行2.8萬億元(含置換或再融資),下半年債務余額還有3.53萬億元額度,具體發行規模取決于多方因素。上半年債務余額增加值占用全年可增加限額的38%,根據測算,2019年債務余額占債務限額的比例可能突破95%。如果發行規模等于上半年,全年債務余額占債務限額的比例將達到97.1%。上半年名義GDP僅增長8%,照此計算, 2019年地方政府債務余額占名義GDP比重可能達到24%左右,比上年增加4個百分點。

從償還能力看,目前的地方政府性基金收入可以覆蓋每年新增地方政府債務。自2014年至2018年, 全國土地出讓收入分別為42940 億元、32547億元、37457億元、52059億元和65096億元,總收入約為23萬億元,基本上能夠覆蓋每年新增的地方政府債和當前的債務余額。但是土地出讓收入的大部分是另有支出用途,而且下半年受房地產市場萎縮影響, 土地出讓收入增速可能繼續下降,隨著國家對于房地產宏觀調控政策的持續和城市建設用地增量規模的逐步縮小,未來政府性基金收入的增量空間應該是有限的,如果沒有替代性的基金收入來源,那么專項債就難以持續。

(三)地方財政收支分化,部分地區財政困難加劇

需要注意的是,地方財政收支分化巨大,部分地區財政困難加劇,財政收支平衡風險有所顯現。我們重點監測了收入增速負增長和財政收支逆差大幅擴大的地級市(表2)。江浙一帶的上海、杭州、蘇州、寧波、嘉興等少數城市保持一般預算收支順差。北京、重慶、貴陽等大城市財政收入負增長,但財政支出大幅上升,可能下半年支出增速會放緩;廣東、貴州、湖南、福建等均出現了少數城市政收入增速負增長;中西部地區個別市縣級政府一般公共預算收支困難, 如果省級財政和中央財政轉移支付不及時,可能影響這些城市的一般公共預算支出(包括工資和社保等),影響社會穩定。

預計三季度財政收支平衡壓力可能進一步加劇,并且有向金融領域傳導擴散的苗頭。部分地方政府融資平臺到期債務無法按時兌付, 引發債券市場的流動性風險和情緒震蕩,相關地區的新債發行出現困難,導致區域性融資困難和資金成本抬升。

在加大減收和增支實施力度的當期,盡管財政收支平衡面臨考驗,但更應立足于從中長期視角來看財政收支平衡問題,加強中長期預算滾動編制和動態平衡分析,保持財政收支的長期可持續性。

(四)以縮減進出口相關稅收補貼貿易順差不可持續

以美元計價,上半年我國商品出口增長0.1%,進口增長-4.3%。實現貿易順差1812億美元,順差額比上年增長33%。上半年出口退稅達到9779億元,比去年同期多退2118.4億元,綜合考慮關稅、進口商品增值稅和消費稅后,2019年上半年進出口相關稅收累計為負83億元,進出口相關稅收受到的沖擊比2009年上半年更嚴峻(圖11)。2019年上半年出口退稅削減了出口產品價格11%,比去年同期提高1.7個百分點。大額出口退稅雖然換得暫時的出口增長和貿易順差,但其代價是國內財政收支差額和地方政府債務擴大,國際收支壓力被轉移至財政壓力。從中長期看,財政政策不應被當作調節國際收支的長期工具,匯率等貨幣政策應發揮更大作用來緩解國際收支和財政壓力。

下半年需繼續落實財政“減收增支” 

下半年我國經濟仍然面臨下行壓力。一方面,中美貿易摩擦對出口和產業鏈的影響在下半年仍將持續顯現;另一方面,我國當前處于金融周期頂部區域,金融風險仍較高。因此,在經濟下行壓力加劇的情況下,需要在穩增長的前提下實現經濟高質量發展,下半年應適時推出精準逆周期調控措施,積極的財政政策加力增效,努力在資金使用效率和結構上多下功夫,提高財政政策的“質量”,加快“六穩” 政策落地實施。同時,要注重財政政策與貨幣金融政策的協調配合, 避免政策工具之間相互打架,減弱效力。

一是下半年在關鍵經濟指標如果出現明顯惡化的情況下,適度加大積極財政政策實施的力度。繼續落實減稅降費,防止名義稅率下降的同時實際稅率上升,導致減稅降費達不到預期的政策效果; 必要時可研究提高政府債務限額,充分保證積極財政“減收增支”對經濟增支的拉動作用。落實好專項債充當符合條件的重大基建項目資本金制度。構建基礎設施等公共品供給的多元化投融資機制,通過專項債、城投債、信托計劃、PPP等渠道吸納社會資金參與。適當調整質押比率,增加地方債和城投債對投資者的吸引力。

二是在加快撥付進度的同時, 提高財政資金使用效率。通過建立在線平臺,公開地方政府的項目和債務信息,加大市場透明度;通過推進財政預算績效管理,提高財政資金的使用效率;通過控制政府性基金預算的用途,遏制地方政府無序無度舉債搞建設的沖動。加強基建項目資金管理和審計,嚴防“跑冒滴漏”。防止財政存款和機關事業單位存款沉淀積壓,盤活存量資金。截至6月末,機關團體存款余額已超過30萬億元,比去年同期增長7.6%。

三是加強財政與貨幣政策協調配合。擴大人民幣兌美元浮動范圍,降低出口退稅率,更好發揮匯率等貨幣政策工具,緩解國際收支和財政收支壓力。適度提高盈利水平較高的國有金融企業利潤上繳財政的比例,同時從貨幣政策方面通過降低存款準備金率、流動性緩釋工具等渠道增加金融市場流動性, 保證市場利率穩中趨降,促進金融市場平穩運行。加快發行地方政府專項債,落實專項債重大基建項目資本金制度。

四是重點監測財政風險,完善財政風險預警及處置機制。通過金融救助對財政收支困難加劇的局部地區和金融機構及時采取措施,完善地方政府債券管理制度,防止發生區域性系統性金融風險。完善各級政府間轉移支付制度,對中西部財政風險暴露的落后地區實施財政救助,同時以合理的產業發展政策支持其經濟發展。

作者單位:中國社會科學院財經戰略研究院 

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