農村集體經濟發展的現狀、問題與政策建議

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陸 雷 崔紅志

農村集體經濟是集體成員利用其所有的資源要素,通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態,是社會主義公有制經濟在農村的重要體現。農村集體經濟理論是習近平新時代中國特色社會主義理論的重要組成部分。黨和政府歷來高度重視農村集體經濟發展。黨的十九大報告指出,深化農村集體產權制度改革,保障農民財產權益,壯大集體經濟。但是目前農村集體經濟的狀況與其功能定位不相適應,也與推進農業農村現代化和實現鄉村振興的要求不相適應,亟待通過政策引導和體制機制創新來改變這種狀況。

當前農村集體經濟發展的總體狀況

(一)發展水平低

1996年,在全國72.6萬個行政村中,集體經濟經營收益5萬元以下的村占42.9%,其中集體經濟經營收益為零以及負債的行政村,占行政村總數的30.8%。在最近的20多年中,農村集體經濟發展的狀況并未得到明顯改觀,甚至出現進一步惡化的趨向。至2015年底,全國經營收益在5萬元以下的村占比增加至77.1%,增加了34.2個百分點;其中沒有任何經營收益以及欠債的行政村占行政村總數的55.3%,增加了24.5個百分點。

(二)發展不平衡

我國農村集體經濟發展不平衡現象十分突出。就全國而言,東部地區尤其是大城市周邊的村集體收入較高。中西部地區的農村集體經濟發展水平較低,多數村至今仍是空殼村。在一個地區內部,農村集體經濟的村際差異也很大。例如, 根據2015年對青島市194個農村社區的調查,平均每個社區的集體收入為487.3萬元,但最多的高達6151.8 萬元,最少的僅僅2.56萬元。按照收入五等分的方法,將194個社區按照收入水平分為5個組,高收入組的平均收入是低收入組平均收入的37.4倍,是中等收入組的6.9倍。

(三)持續性盈利能力不強

從集體經濟的收入結構看,土地租賃、廠房租賃、征地補償是主要的收入來源,投資收益等相對穩定的經營性收入所占總收入的比例較低。以四川省成都市為例,2013 年全市集體經濟組織經營性收入僅占總收入的15.1%,而土地征收補償、土地出讓收益接近19億元,占總收入的68.3%。當集體的資源消耗殆盡或者宏觀經濟形勢不好導致資產收益下降時,集體經濟的可持續發展面臨挑戰。

(四)一些地方集體經濟快速發展

近年來,我國一些地區通過政策扶持和體制機制創新,農村集體經濟發展較快。例如,貴州省六盤水市共有1017個行政村,其中615個為貧困村;人口規模為334 萬人,其中39萬人屬于貧困人口。2013年,全市集體經濟“空殼村” 占比高達53.8%。到2015年底,全市新增村級集體經濟收入1.08億元,累計達到2.7億元,最高的村1031萬元,最低的村5萬元,全面消除了“空殼村”。

六盤水市發展農村集體經濟的創新性做法是:把農村集體所有的各種經營性資產和公益性資產、未分配到戶的耕地、山地、林地、水面等資源型資產,以及財政投入到村的發展類資金(除補貼類、救濟類、應急類外),投入到農業產業化企業、農民專業合作社等新型農業經營主體,形成村集體及農戶持有的股金;村集體和農民按照所持股金的比例,獲得相應的收益。

影響農村集體經濟發展的幾個問題

(一)農村集體經濟的運行機制不完善

那些沒有改制的農村集體經濟組織,主要由村干部直接負責經營活動,普遍存在著管理不規范、經營不專業現象。一些村在產權制度改革的基礎上成立了股份經濟合作社,并按照現代企業的法人治理結構,設置了股東會或股東代表大會、董事會、監事會。但農村集體股份合作社法人治理結構的產生形式不規范,通常的做法是,把原有的村級管理和組織結構移植到股份合作社這一新的組織之中,由黨支部書記兼任董事長,村主要領導兼任董事會和監事會的負責人。顯而易見,這種形式上的改革不可能產生實質性的功效,農村集體經濟的管理和運行方式并未發生變化,不利于農村集體經濟的發展。從更深的層次看,為了促進農村集體經濟發展,應通過農村集體產權制度改革,把集體經濟組織轉變為自主決策、自主經營、自負盈虧的現代企業制度。但是,由于公共財政對農村公共產品和服務的覆蓋范圍和程度不足,農村集體經濟組織被迫承擔了這一職能。在這一背景下,農村集體經濟組織也就只能盈利、不能虧損和破產。相應地,即使農村集體經濟組織改制成股份經濟合作社或公司化了,也難以像其他企業那樣以利潤最大化為行為遵循。

(二)農村集體經濟組織沒有法人地位

農村集體產權改革后,經由折股量化改造而成的新型集體經濟組織沒有“法人地位”,在注冊登記等方面存在著困難。目前各地采取了三種辦法來解決這一問題。一是由縣級以上人民政府發放組織證明書。農村集體經濟組織憑證明書辦理組織機構代碼證、開立銀行賬戶、申領票據等。由于缺乏上位法,證明書的管理方式只是一種過渡性的解決辦法。二是登記為公司法人,按照有限責任公司或股份責任公司進行登記。但是,農村集體經濟組織與公司在性質上有本質不同。而且,這種做法不符合《公司法》的要求。我國《公司法》規定:“有限責任公司由五十個以下股東出資設立”“設立股份有限公司,應當有二人以上二百人以下為發起人”;而農村集體經濟組織的成員數量通常都高于法律規定的股東或發起人數量。如果把農村集體經濟組織登記為公司法人,就不可避免出現一部分農村集體經濟組織成員在名義上不能成為股東或發起人,其權益也就得不到法律的充分保護。三是按照《農民專業合作社法》來登記注冊法人。這種做法規避了股東人數的限制,但集體經濟組織與農民專業合作社在合作屬性、業務范圍、成員構成、分配和管理方式等方面存在許多不同,用合作社名義登記并不合適。

(三)農村集體經濟組織的稅費負擔重

農村產權制度改革之前,農村集體經濟組織不用承擔稅費。如果把農村集體經濟組織改制為股份經濟合作社,就要承擔較高的稅費負擔,從而抑制了村干部和農民推行產權制度改革的積極性。根據目前的稅負規定,農村集體經濟組織改制需要承擔三類稅費。一是分紅時的個人所得稅,地方上稱之為“紅利稅”。在集體產權制度改革前,集體成員以福利等形式分配集體收益不需要繳納個人所得稅。改制后,公司或社區股份合作社派發股份紅利則需要繳納20%的“紅利稅”。二是集體經濟組織改制中更名需要繳納資產額3%的契稅和0.3% 的交易費。三是改制后新成立的農村集體經濟組織大多以物業出租為主,要繳納營業稅、企業所得稅、房產稅、土地使用稅、教育費附加稅、地方教育稅等7種稅費,若改制后全部按章納稅,綜合稅率達到36%

(四)農村集體建設用地改革滯后

農村集體建設用地是發展、壯大農村集體經濟的基礎和依托。目前,國家政策層面已經明確了“在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價”。但是,在政策實施和推進層面,農村集體經營性建設用地入市仍處于試點階段,僅局限在全國33個農村土地制度改革試點縣。尤其是,農村集體經營性建設用地在集體建設用地總量中所占比重極小。以成都市為例,存量集體建設用地只占13%左右, 能夠為集體經濟帶來的收益總量也十分有限。而對于集體建設用地主體部分——宅基地的流轉制度改革仍未取得突破,宅基地的交易條件和范圍仍然受到嚴格的約束,宅基地及地上附著的農民房屋都成為集體經濟組織“沉睡” 的資產。

發展、壯大農村集體經濟的建議

(一)建立健全農村集體經濟組織

農村集體經濟組織,是農村集體經濟的組織載體。凡是有集體統一經營資產的村組,尤其是城中村、城郊村和經濟發達村,應改變由村委會代行經濟組織職能的現象,實行“政經分開”,建立專門負責農村集體經濟運行的農村集體經濟組織。在農村集體經濟組織與村“兩委”的關系上,既要堅持“黨是領導一切的”這一原則,又要確保農村集體經濟組織能夠獨立自主開展生產經營活動。

(二)明確農村集體經濟組織市場主體地位

近年來,中央多次要求制定農村集體經濟組織條例。2017年新修訂的《民法總則》草案明確了農村集體經濟組織特別法人身份,在法律上賦予了農村集體經濟組織的市場主體地位。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》進一步指出,“研究制定農村集體經濟組織法,充實農村集體產權權能”。在研究和制定農村集體經濟組織法的過程中,應就農村集體經濟組織的成員資格認定和退出、集體經濟組織的登記發證、稅費負擔,以及股份制改革中的股權設置和股權管理、股權流動及流動的范圍、股權繼承、股份抵押擔保功能的實現等問題,做出比較清晰和具有可操作性的法律規定。

筆者認為,對于農村集體經濟組織成員資格認定和退出問題, 可以由村集體經濟組織自行決定, 但應規定村民自治、自決,不能違背國家其他相關法律法規。對于農村集體經濟組織改制中的稅費負擔問題,應把農村集體經濟組織承擔的農村公共服務與稅費減免掛鉤,那些承擔農村公共服務供給職能的集體經濟組織,暫免征收企業所得稅;那些農村社區事務已納入公共財政的覆蓋范圍從而不用承擔農村公共服務供給職能的集體經濟組織,可以設置一定時限的稅費優惠過渡期。對于農村集體經濟組織改制中的股權設置,應以個體股為主。對于股權管理,實行以戶為單位的固化模式,“生不增死不減”。對于股權流動,在現階段可以限定在農村集體經濟組織內部,但應適時和有條件地擴大流動范圍。

(三)探索多種類型的農村集體經濟實現形式

新時期農村集體經濟發展的重點是基于集體成員邊界清晰、集體產權關系明確的股份合作經濟。這種新型農村集體經濟可以采取三種實現形式。一是土地股份合作制。可以采取確權、確股、不確地的方式,將集體土地平均量化到戶并固化下來,然后由集體將全部土地或部分流轉出去,成員按所占股份獲得相應收益。二是成員股份合作制。對于不可分割的集體資產,在清產核資后將其以股權形式量化至農村集體經濟組織成員,由集體統一經營。也可以采取由集體中部分農民自愿入股,實行股份合作。三是聯合社會資本的混合所有制。部分農村集體財力有限,甚至還有負債,可以借鑒六盤水市的經驗,把集體所有的土地及政府扶持資金量化入股到新型農業經營主體,從而形成“集體經濟+其他”的混合所有制經濟。

(四)深化農村土地制度改革

從某種程度上說,新型農村集體經濟能否發展壯大,關鍵看其土地資源能否得到充分利用。而盤活土地資源的關鍵則在于深化農村土地制度改革。一是鼓勵農村集體經濟組織在符合規劃的前提下,直接參與土地開發,或者參與聯營、聯建、入股等多種形式來開發存量的建設用地。二是在保證數量占補平衡、質量對等的前提下,探索支持農村分散零星的集體經營性建設用地調整后集中入市。三是按照2018 年中央一號文件的要求,探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的具體形式,允許騰退宅基地轉變為經營性建設用地,直接入市或以“地票”形式間接入市。四是逐步縮小征地范圍,從而為農村集體經營性建設用地入市提供空間。同時,在征地過程中,應建立村級經濟發展留用地制度,解決農村集體經濟發展的土地約束。

作者單位:中國社會科學院農村發展研究所

 

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