資源型城市土地利用差別化政策研究

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作者:袁國華?鄭娟爾?王世虎

資源型城市的可持續發展事關我國能源資源安全、城鎮化和“五位一體”建設布局,對“兩個一百年”目標的順利實現及民族復興具有重要的戰略意義及深遠影響。當前,我國資源型城市數量眾多,資源開發處于不同階段,經濟社會發展水平差異較大,面臨的矛盾和問題不盡相同,因此,對資源型城市實行分類引導、差別發展的原則,以明確各類城市的發展方向和重點任務。這里,針對我國資源型城市經濟轉型、生態重建與可持續發展,就土地利用方面提出以下七類28條差別化政策體系。

在提高利用效率基礎上重點保障資源型城市轉型發展的土地需求

(一)實行靈活土地供應政策保障資源型城市轉型發展土地需求
我國資源型城市多數建成區面積小、形態差、功能不合理、土地質量差,尚有“7000萬平方米棚戶區需要改造,約14萬公頃沉陷區需要治理”。不管是成長型、成熟型、衰退型還是再生型城市,其轉型和可持續發展,都需要靈活的土地供應政策,保障和促進城市的均衡發展和再城鎮化。
(二)加大中西部地區和東北資源型城市城鎮化建設土地政策支持力度
在中西部和東北有條件的地區,依靠市場力量和國家規劃引導,逐步發展形成若干城市群,成為帶動中西部和東北地區發展的重要增長極,推動國土空間均衡開發。對處于這些城市群的資源型城市,適當加大土地供應。同時,建立用地指標分配與人口市民化、人口總量相掛鉤的機制,促進資源型城市農業轉移人口市民化,對其中的城市重大基礎設施建設加強用地保障。
(三)不走老路彎路,統籌新興資源型城鎮向特色綜合城鎮發展
我國中西部地區,大量能源、礦產資源的開發又將催生一批新興礦業城鎮。應當總結經驗,統籌考慮,不走過去的老路、彎路,在“礦地”興起的同時,綜合考慮其他中心地的發展及基礎設施、生態建設。根據當地的實際情況,鼓勵發展資源型產業之外的其他產業及第三產業,鼓勵發展資源型循環經濟。有條件的地方,鼓勵發展特色資源型城鎮,并在用地上給予全面保障。
(四)探索規劃定期修編機制,做好相關規劃銜接
做好土地利用總體規劃修編與城鎮規劃、礦產資源規劃及各專項規劃有效銜接。

促進資源型城市城鄉一體化發展的土地差別化政策

健全城鄉發展一體化的體制機制,形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系,讓廣大農民平等參與現代化進程。除傳統城市城鄉一體化發展涉及的土地確權登記、征地制度改革、建立城鄉統一建設用地市場等相關內容外,資源型城市城鄉一體化發展內容還包括礦區生態環境和污染土地治理、和諧礦區建設、工礦廢棄地復墾、建設用地增減掛鉤等方面。
(五)整合規范全面推廣現有土地節約集約利用政策工具
一是考慮到資源型城市工礦廢棄地和農村建設用地規模都很大,建議國土資源部全面總結相關政策試點的經驗教訓,整合相關政策工具,在資源型城市全面推廣使用。即整合城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾、低效地再利用、露天采礦用地改革試點等政策工具,在資源型城市全面推廣應用。
二是做好規劃控制、簡政放權。
三是創新政策工具控制指標管理。
四是對生態移民、扶貧移民、塌陷區移民項目,按照“規劃統籌、規模控制、城鄉互動、保護權益”的原則,探索城鄉建設用地增減掛鉤新模式,在搬遷區域合理安排增減掛鉤項目區,騰出的農村建設用地首先復墾為耕地,在優先滿足被拆遷區移民安置和發展用地需求的前提下,將節約的建設用地指標在市域內安排使用,并將土地出讓增值收益全額返還被拆遷區,促進生態保護和安全防治。
(六)推進集體建設土地確權登記
整合不動產登記職責、建立不動產統一登記制度,由國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責,基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”。其中,加快推進集體建設用地確權登記發證是當務之急。
(七)完善征地補償制度
對成長型、成熟型的資源型城市而言,除一般意義上的征地外,采礦用地補償也是其中一項重要內容。
改革采礦用地制度,減少以征收方式獲取采礦用地的規模,積極穩妥地推進露天采礦用地改革試點的擴大工作。對于特定條件及一些“偏遠”地區的資源類開發項目,探索只征用不轉變土地所有權性質的供地方式。完善采礦臨時用地補償制度。
縮小征地范圍,建立多元保障機制。探索多元化的補償安置方式。對采礦征地涉及村莊搬遷補償的,當地政府與采礦企業應將礦產資源開采、移民搬遷、征地補償和城鎮化建設結合起來,實現貨幣與非貨幣補償方式相結合。有條件的地區可以采取農民入股參與礦產資源開發的方式。對于需要整體搬遷、移民的,實行整體異地搬遷,能市民化的直接市民化(一步城鎮化)。
統籌和諧礦區建設和采礦用地征地補償。
創新安置補償方式,探索“一步城鎮化”及對農民的生態補償。我國當前及今后許多重要及戰略性資源開發項目,多位于西部的生態脆弱及老少邊窮地區,鼓勵地方政府結合當地實際情況,把資源開發、災害移民、生態移民、扶貧移民、新農村建設結合起來,讓這部分移民直接進鎮入城,通過“一步城鎮化”徹底解決這部分群眾的貧困問題、當地的生態保護問題及地方發展問題。
對移民搬遷戶原有宅基地及自留地沒有耕作價值、只能作為生態用地的,探索對農民進行生態補償。鼓勵有條件的地區探索農業補償機制。
(八)規范集體經營性建設用地流轉
借鑒廣東、安徽等地經驗,盡快從中央層面出臺集體經營性建設用地流轉的法律制度,明確集體經營性建設用地流轉的法律地位,確保流轉有序。完善集體經營性建設用地地價評估方法和技術規程,加快培育中介市場。注意將集體經營性建設用地入市與農村金融系統的完善相結合。盡快出臺集體經營性建設用地使用權抵押融資相關政策,明確經營性集體建設用地使用權抵押融資的申請、審批、登記、發證、注銷等流程,明確抵押權人和抵押人的權利和利益,確保土地流轉規范。
(九)改革完善宅基地制度
試點開展農村宅基地制度改革,探索宅基地退出補償和激勵機制。慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,注意做好宣傳工作,嚴格區分宅基地和住房財產權。對于山區農民進城后,其原有宅基地、自留地不能復墾成有效耕地(坡度太大、面積太小,耕作價值不大)、只能當作生態用地的情況,建議給予進城農民生態補償,同時,結合二調數據,對區域的耕地保有量和基本農田保護面積做進一步的研究。
(十)構建城鄉統一的建設用地市場
借鑒各地試點經驗,在目前的土地有形市場基礎上,建立城鄉統一的土地使用權交易市場和交易網絡,探索指標交易方式,活躍農村土地交易市場。以統一的建設用地市場建設,切實保障農民土地財產收益的實現。
(十一)以和諧礦區建設促進資源型城市城鄉一體化建設
探索通過四個渠道推進和諧礦區建設,促進資源型城市城鄉一體化。一是推進礦山損害土地治理,提高土地損害補償標準。二是建立村礦利益共享機制,積極探索農民以土地使用權、集體組織成員身份、現金等方式入股參與礦產資源收益分享,或在礦區就業。三是建立村(社區)礦(企業)利益協調機制,共同調節資源開發、礦區土地利用及收益分配方面的事務,及時化解礦地矛盾、礦群矛盾。四是結合城鎮化開展移民搬遷,對采煤塌陷搬遷工程在建設用地供應和審批方面給予大力支持。

以土地差別化政策促進資源型城市多元化產業體系發展

資源型城市具有產業支持,但結構太單一,需要大力發展多元化產業體系,這又需要高效、有力的土地差別化供應政策支持。對成熟型和成長型資源型城市而言,要提前考慮轉型問題,提高資源深加工水平,積極謀劃布局新興產業,延伸產業鏈條,加快培育一批資源深加工龍頭企業和產業集群,加快推進新型工業化。對衰退型城市而言,必須大力扶持接續替代產業培育。
(十二)新增建設用地計劃指標向重點園區集中
鼓勵資源類項目園區化聚集,提高土地集約利用水平。對進入園區的項目,國家重大能源、資源深加工產業基地在用地上給予政策傾斜。在符合土地利用總體規劃的前提下,優化年度計劃下達方式,增加資源型城市近幾年的用地計劃指標。如此,既能減少違法占地,又保障了地方經濟社會發展的需要。省市縣人民政府也可根據產業的重要性,對一些重點項目、重點行業給予用地保障。
(十三)對循環經濟產業、戰略新興產業、其他接替產業給予差別化政策
一是供地方式的差別化。如對以旅游產業為接續替代產業的資源型城市(如大同),允許旅游產業用地中的非永久性建筑用地,參照設施農業用地實行供地,無須建設用地審批。對國家重點支持的循環經濟試驗區,特別是西部地區和生態脆弱區,在綠化用地供應方面給予政策支持,對園區內企業用于綠化的土地視為實施生態工程用地,可享用國家的土地劃撥政策。
二是地價和稅費的差別化。
三是提高建設用地審批效率。
(十四)對禁、限采礦種,產能過剩和限制產業用地需求予以管控
根據經濟社會形勢的變化和行業發展現狀,制定綜合、精確產業政策,對限制、禁止開采礦產采取限供、禁供土地政策;對限制、禁止發展的產業、產能過剩行業的用地需求予以禁止或限制。
(十五)以土地政策促進大型國有資源型企業改制
以土地政策促進混合所有制資源型企業發展。國有資源型企業根據國家產業政策和企業改制的實際情況,可分別采取保留劃撥、作價出資(入股)、授權經營及協議出讓、租賃、公開出讓等方式處置原劃撥土地使用權。處置原劃撥土地使用權應繳納的土地出讓金,可用于支付分流職工安置補償和企業拖欠的職工債務。關閉破產企業處置劃撥土地使用權的,由縣級以上人民政府收回,由國土資源管理部門組織公開出讓。出讓所得收入可優先用于安置關閉破產企業的職工。對收回后不能及時變現的,由當地土地儲備機構收儲。

對資源型城市生態用地實行特殊傾斜政策促進生態轉型

(十六)嚴格規范資源型城市生態用地面積比例,力促生態轉型
借鑒世界城市發展經驗,結合中國實際,明確規定資源型城市生態用地(生態空間)面積比例,建議按全國城市綠地面積比例的上限來定,即生態用地比例不低于30%;同時,參照人均綠地面積的上限規范生態建設要求。全面加強資源型城市生態建設,以生態轉型來促進城市發展轉型,并在土地供應政策上采取差別化政策。
對采空塌陷區、污損、壓占土地及工礦廢棄地等恢復治理后難以作為工商用途及耕種用途的,可以結合實際情況,整治復墾為公園用地、林地、草地及湖沼水面等“生態用地”。復墾的生態用地面積,在占補平衡相關政策(增減掛鉤、工礦廢棄地復墾、低效土地再利用)執行中,按一定比例當作“耕地”指標處理。調整嚴重污染和地下水超采區的耕地用途,并結合二調成果,妥善處理耕地保有量調整
問題。
(十七)整合職能,大力加強資源型城市環境治理及土地復墾工作
將土地復墾、城市土地整治、礦山地質環境恢復治理、采空塌陷區治理及地質災害防治等職能及管理予以整合,形成“國土綜合整治”大機制,統籌相關資金使用,全面促進資源型城市生態文明建設。
加大環境治理和土地復墾的資金支持力度。對資源衰退型城市的礦山地質環境治理項目、廢棄礦坑、沉陷區的地質災害隱患綜合治理項目和土地整治、復墾工作在資金上予以傾斜和重點支持。在土地開發整理項目上給予重點支持,進一步完善工礦廢棄地復墾利用試點工作。
(十八)規范城市空間用途管制,確保資源開發不影響城市環境
嚴格落實與監管資源使用與環境污染責任人的職責,強化資源與環境保護,確保資源開發的外部效果內在化,不再產生新的嚴重災害及環境問題。從土地供應政策上鼓勵環境保護、限制資源與環境破壞的行為。
規范資源型城市空間用途管制。引導污染大、擾民的資源開發型項目有序退出城區,及時實施地質環境恢復和綠化,發展其他中心地及騰出生態用地空間。創新礦山地質環境恢復治理保證金制度,回歸其制度設計初衷:即督促企業履行環境保護職責,及時、保質、保量恢復治理好受到破壞的礦山地質環境。加強管理,嚴格企業履行環境保護義務,確保資源開發不再產生新的不可接受的環境問題。
(十九)創新機制,著力解決城市歷史遺留礦山地質環境問題
鼓勵社會資本參與資源型城市的土地復墾和環境整治項目。
參照美國等國做法,從煤炭(和/或石油)開采中提取國家礦山地質環境修復基金(超級基金),統籌用于全國各地歷史遺留礦山地質環境及污損土地的恢復治理工作。
對采礦占用耕地的,實行耕作層剝離和再利用并允許企業計入成本。

完善棚戶區改造用地政策,助推新型城鎮化建設

資源型地區棚戶區改造任務重,尤其是衰退型、成熟型甚至再生型資源城市。按照《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》(國發〔2013〕25號)等文件精神,加快推進各類棚戶區改造,重點推進資源枯竭型城市及獨立工礦棚戶區、三線企業集中地區的棚戶區改造,穩步實施城中村改造。
(二十)保障供地指標,提高供地效率
簡化棚戶區改造安置用地的行政審批流程,提高審批效率。對棚戶區改造用地報批材料不完善的,在符合規劃、權屬明晰、選址安全、征地補償標準符合有關規定的前提下,可先行受理用地申請,邊審查報批邊完善用地材料。改造安置用地無法落實耕地占補平衡的,可在全省范圍內進行調劑。
(二十一)加強地質災害防治,確保安置用地安全可靠
申請地質災害、生態移民搬遷和棚戶區改造安置住房用地時,須附上新址安全性和承載力評價報告,確保新址的安全可靠,最大程度避免二次搬遷及因過于集中帶來的一系列問題。
(二十二)統籌棚戶區改造、采礦破壞土地的治理和城鎮化建設
棚戶區改造應與城鎮化建設、采煤塌陷地治理、移民搬遷等相結合。對棚戶區和塌陷區居民實行整體移民搬遷和集中安置,并保障一定比例的產業發展用地。探索實行土地置換或在采煤沉陷區實行“人地掛鉤、地隨人走”政策,實施跨區安置和掛鉤指標全市流動。

改進并完善資源型城市礦業用地制度

(二十三)探索采礦用地占用的未利用地不受計劃指標控制
建議對國家鼓勵開采的礦種,使用未利用地的可不占用新增建設用地計劃指標。保障國家能源資源安全、促進西部大開發、實施新絲綢之路產業帶建設,都需要開發大量的礦產資源。我國西部地區未利用地資源豐富,僅西北五省就有未利用地16235.65萬公頃,占西北地區土地總面積的53.91%,占全國未利用地總面積的62.17%。建議率先在西部地區放開采礦占用未利用地的新增建設用地指標限制,促進西部大開發和國家能源資源安全。
(二十四)拓展采礦用地供應方式,穩妥推進露采用地制度改革
成長型和成熟型的資源型城市在采礦用地這一問題上,可根據實際情況靈活選取劃撥、出讓、租賃、作價出資或者入股等多種方式。對于出讓和租賃的,可根據采礦許可證有效年限或開采年限靈活設定用地年限。現行法律法規對各類土地使用年限的規定是最高年限,而非統一要求。這有利于采礦用地的退出。建議在進一步完善的基礎上,統籌推進采礦用地方式改革試點擴大工作。
(二十五)建立礦產資源開采登記與土地審批供應銜接制度
礦業權人在申請劃定礦區范圍后,要在礦區范圍預留期內及時辦理企業設立、土地預審、開發利用方案編制、送審,環境影響報告編寫、送審,項目立項等手續。新設采礦權和擴建等登記手續時要把是否有土地用地預審文件作為必要條件。只有通過土地預審的采礦權申請登記才能被國土資源部門受理。另外,在采礦權發證前的“實地核查”環節,除查看礦區范圍拐點界樁、實地工程情況、是否有違法開采等情況外,還要對礦區的土地權屬情況進行了解。
(二十六)統籌礦山地質環境恢復與土地復墾,強化礦山管理
在采礦權管理中,根據《土地復墾條例》和《礦山地質環境保護規定》,將兩個方案應當包含的內容整合在一個方案中實現。具體技術路徑是以《治理方案》為主體,將土地復墾的適宜性評價、復墾措施、工程量和投資估算等內容相應納入,方案名稱可為《礦山地質環境恢復治理與土地復墾方案》。這也同實踐中的做法一致。同時,立即建立并完善礦山停產及閉坑管理制度。

改革資源收益分配制度,為城市轉型發展提供持續資金支持

在相當長一段時期內,資源型城市的發展還必須依賴做大、做強、做深、做精資源這篇文章。要為資源型城市轉型發展提供源源不斷的財務資金支持,必須加大資源性產品收益分配制度改革。
(二十七)改革資源稅制度,探索按國際慣例建立礦產權利金制度
參照國際慣例,合并資源補償費及資源稅為權利金統一征收。新的權利金征收方式主要為從價計征,必須體現所有者收益、資源稀缺程度、資源豐度及賦存狀況、開采方式及市場供求關系、環境損害、資源利用水平及資源所在地權益。
初步設想,第三類礦產,砂石粘土類,權利金按量計征,全部收益歸縣市(縣及縣級市、區)使用。一般非金屬類礦產,主要為第二類礦產,權利金按價計征,全部收益歸省(4成)、市(地級,3成)及縣(3成)所有。其他如煤炭、石油、金屬等重要礦產的權利金按價計征,收益歸中央(4成)、省(2成)、市(地級,2成)及縣(2成)使用。
權利金支持與勘查開發有關的活動,可用于深部及外圍找礦、采空區塌陷治理、歷史遺留礦山地質環境恢復,與資源勘查開發有關的基礎設施建設等。
對于資源型城市(縣級、地級),要按一定比例適當返還權利金,為城市五位一體建設提供有效支撐。
(二十八)完善土地財政制度為資源型城市發展提供長期支持
1. 加快推進礦產資源補償費合并資源稅為權利金征收,加快推進其他資源稅、房地產稅、環境稅改革步伐,落實事權與支出責任相適應的制度,切實增加地方收入,使地方政府逐步擺脫對土地財政的過度依賴。
2. 借鑒深圳前海的經驗,將土地使用權出讓收入的15%—20%劃入產業發展基金。
3. 征地問題是土地財政引起眾多爭議的關鍵所在。下一步,要按照《決定》的要求,扎實推進征地制度改革,在多元保障機制上多做文章。同時依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權,提高農民在土地增值收益中的分配比例。
4. 加強土地儲備和融資管理。
(本文為國土資源部軟科學項目《資源型城市城鎮化進程中土地利用政策研究》(201306)研究成果。所有觀點與看法代表課題組成員的認識與項目成果,不代表單位或主管部門的政策方案。參加討論與撰寫部分內容的還有:賈立斌,羅世興,席皛,李丹)

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作者單位:國土資源部資源環境承載力評價重點實驗室(中國國土資源經濟研究院)

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